行政复议制度的重构与完善

——新《行政复议法》的十大亮点

自然资源部法规司司长 魏莉华

明确行政复议化解行政争议主渠道的功能定位

　　立法目的体现了法律的核心价值，统领着一部法律的规则结构和具体制度。现行《行政复议法》第1条在立法目的中对行政复议的功能定位是：防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。新《行政复议法》第1条在立法目的中专门增加规定：发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。这不是简单的文字修改，而是对行政复议制度功能定位的鲜明宣示。新《行政复议法》就是按照立法目的所要实现和达到的目标，对行政复议制度进行了重新构建和完善，代表了整个行政复议制度的价值追求。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作部署了一系列新要求。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。”2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》。2021年，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：“加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道。”新《行政复议法》贯彻落实党中央决策部署，将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，以解决行政争议主渠道的定位，完善行政复议体制机制，充分发挥好行政复议公正高效、便民为民的制度优势。

相对集中行政复议管辖权

　　现行《行政复议法》规定的是“条块结合”的行政复议管辖体制，即对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；对海关、金融、税务、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议；对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方政府申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。《行政复议法》之所以规定“条块结合”的管辖体制，主要是考虑到这种体制可以把“条条管辖”的专业性和“块块管辖”的便利性结合起来。总体来说，现行“条块结合”的行政复议管辖体制在实质化解行政争议、保护当事人合法权益、推进法治政府建设等方面发挥了积极作用。

　　但是，随着我国社会经济的进一步发展，行政复议管辖体制也暴露出了一些问题。一是复议资源过于分散，影响行政复议作用的发挥。依据现行“条块结合”的行政复议管辖体制，拥有行政复议管辖权的行政机关包括区（县）级、市级、省级政府，区（县）级、市级、省级政府的工作部门，国务院工作部门等，导致行政复议机关众多、设置过于分散，行政复议资源分散，资源配置效率偏低。二是案件审理标准不统一，导致行政复议案件“同案不同判”。受行政复议管辖权过于分散的影响，对于同一行政复议案件，往往有两个行政机关享有复议管辖权。不同的复议机关对于法律的适用、事实的认定、程序的选择等存在诸多不同，导致出现大量的“同案不同判”。三是管辖权复杂多头，不便于群众找准行政复议机关。虽然《行政复议法》实施已久，但在实践中，很多申请人对行政复议制度不了解、不清楚。面对复杂林立的各级各类行政复议机关，很难准确找到、找准复议机关。

　　为有效应对现行行政复议管辖体制存在的问题，新《行政复议法》落实党中央决策部署，在第24条、第25条对相对集中行政复议管辖权作出明确规定：取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关并由上一级机关管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门自我管辖的规定。这样就将原来“条块结合”的管辖体制改为“块块管辖”为主的、“条条管辖”为补充的管辖体制，即相对集中的复议管辖体制。这有利于优化行政复议资源配置，统一办案标准，实现“同案同判”，增强行政复议的公正性，发挥化解行政争议主渠道作用。

扩大行政复议受案范围

　　行政复议范围是指行政复议机关受理行政复议案件的种类。为了将行政复议打造为化解行政争议的主渠道，新《行政复议法》优化了行政复议的受案范围。一是与《行政诉讼法》相衔接，将现行《行政复议法》中的“具体行政行为”全部修改为“行政行为”。二是进一步扩大行政复议受案范围，第11条将所有行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及补偿决定、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围。三是完善行政复议范围的负面清单，第12条增加规定国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖励任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解，不属于行政复议受案范围。四是扩大附带审查范围，公民、法人或者其他组织对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及工作部门，乡镇人民政府及法律法规规章授权的组织的规范性文件，都可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。

　　之所以要优化行政复议范围，是因为与行政诉讼相比，行政纠纷进入行政复议的入口要宽、门槛要低、审查要深、程序要简化、效率要高、解决要快，才能吸引更多的当事人选择行政复议。

建立行政复议调解和解制度

　　1991年的《行政复议条例》和当时的《行政诉讼法》一致，规定行政复议不得调解。1999年的《行政复议法》没有就调解、和解问题作出规定，但2007年的《行政复议法实施条例》对和解与调解分别作出了规定。《行政复议法实施条例》第50条规定了两类行政复议案件可以适用调解，即行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为；行政赔偿或者行政补偿纠纷。《行政复议法实施条例》第40条也作出了关于和解的规定。

　　实践证明，行政复议是为了解决行政争议，和解、调解是不可或缺的手段。通过调解和平解决行政争议，对保护公民权益、促进行政机关自我纠错也有积极作用。行政争议通过调解和解解决，也可以大大减轻人民法院的负担。为此，新《行政复议法》从法律上确立了行政复议调解制度，第5条明确规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。这一规定扩大了《行政复议法实施条例》确立的可以适用调解的范围，即所有的行政复议案件都可以进行调解。同时，新《行政复议法》也明确了调解应当遵循的原则：合法、自愿原则，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则，不违反法律、法规的强制性规定原则。

确立咨询型行政复议委员会制度

　　行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，导致复议公正性不足。在这种背景下，引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。2010年10月，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。行政复议委员会试点工作取得了明显成效：在定位上，行政复议委员会分为咨询型和议决型，以咨询型为主；在职权上，大多数复议委员会只审议重大疑难复杂案件；在组成上，吸收专家学者等外部人员进入复议委员会，增强复议的中立性和专业性。

　　在吸收行政复议委员会试点经验的基础上，新《行政复议法》第52条从法律上确立了行政复议委员会制度。根据新《行政复议法》的规定，在功能定位上，行政复议委员会是咨询机构，而非议决机构，其提供的咨询意见仅具有参考价值，不具有最终效力；在机构设置上，县级以上地方政府应当设置行政复议委员会，国务院部门根据需要设置而非必须设置，国务院和地方政府部门不设置行政复议委员会；在组成上，行政复议委员会由政府工作人员与外部专家学者共同组成，其中政府人员处于主导地位；在职权上，行政复议委员会共有两项职权，即为办理行政复议案件提供咨询意见、研究行政复议工作中的重大事项和共性问题并提出意见。

　　行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询的案件主要有四类：案情重大、疑难、复杂的；专业性、技术性较强的；第24条第2款规定的案件；行政复议机构认为有必要的。此外，申请人请求复议委员会提出咨询意见的，复议机构可以准许；提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。同时，新《行政复议法》授权国务院行政复议机构制定行政复议委员会组成和开展工作的具体办法。

完善行政复议前置范围

　　所谓行政复议前置，是指将申请行政复议作为提起行政诉讼的条件，即先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。行政复议前置由《行政诉讼法》和《行政复议法》共同建构而成，其主要特点是以“当事人自由选择为原则、行政复议前置为例外”，行政复议前置的具体事项范围由《行政复议法》规定。现行《行政复议法》第30条就规定了自然资源确权案件实行行政复议前置。同时，其他法律、法规规定也可以规定行政复议前置。行政复议前置的目的是通过制度约束，将行政相对人的救济意愿“挽留”在行政机关，充分发挥行政机关的专业性和技术性优势，提高处理行政争议的准确性，将矛盾化解在行政机关内部，减轻人民法院的审判负担。

　　新《行政复议法》适应行政复议化解行政争议主渠道的制度定位，对行政复议前置范围进行了优化。一方面，充分尊重行政相对人的救济选择权，保留“以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外”的模式，从发挥行政复议便捷性、专业性优势角度，增加了行政复议的前置范围，将明显有利于当事人化解行政争议的情形吸纳到行政复议中来，实现行政复议化解行政争议的主渠道作用。新《行政复议法》第23条在保留自然资源确权案件复议前置的基础上，增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开等三种情形，作为复议前置的范围。另一方面，对设定行政复议前置的权限进行了限缩，将原来设定行政复议前置的“法律、法规”修改为“法律、行政法规”，排除了地方性法规行政复议前置的设定权。原因是地方性法规制定主体繁多，由地方性法规作出复议前置要求，造成了大量的“同案不同审”的现象，妨碍法律统一适用。同时，新《行政复议法》还特别强调了行政机关的告知义务，第23条明确：对依法实行复议前置的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

申请行政复议更加高效便捷

　　行政复议实现主渠道目标应当聚焦便捷性。“公正高效、便民为民”始终是行政复议制度的追求，其中的“高效”和“便民”正是行政复议制度的基石。

　　新《行政复议法》通过多个条文，进一步强化了高效便民的制度属性。第8条规定，行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率；第22条规定，申请人可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书；第49条规定，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。

　　同时，新《行政复议法》还进一步明确了行政复议案件的受理时限。第20条增加规定，行政机关作出行政行为时，未告知申请期限的，申请期限自知道或者应当知道之日起计算，但是最长不得超过1年。第21条还明确了涉及不动产的特殊受理期限，规定因不动产提出的行政复议申请超过20年，其他行政复议申请超过5年的，行政复议机关不予受理。

行政复议程序类型化

　　行政纠纷的类型多种多样，既有专业性强、复杂程度高、社会影响大的案件，也有相对来说简易的案件。现行《行政复议法》对不同类型的案件采用同一审查模式，不仅不利于及时有效地解决行政纠纷，而且容易造成行政资源的浪费。新《行政复议法》改变现有的单一审查模式，根据行政复议案件的重要性和复杂程度，将行政复议程序分为普通程序和简易程序。

　　新《行政复议法》第36条明确规定：行政复议机关受理行政复议申请后，依照本法适用普通程序或者简易程序进行审理。新《行政复议法》第四章分为两节，对普通程序和简易程序分别规定不同的适用情形与程序规则。普通程序适用于绝大多数行政复议案件，新《行政复议法》第43条增加了行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任以及行政复议机关的调查取证也作出明确规定；第50条明确，审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。简易程序适用于认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政复议案件，根据新《行政复议法》第53条的规定，主要包括当场作出的行政行为、警告或者通报批评、款额3000元以下以及政府信息公开案件。适用简易程序审理行政复议案件，可以书面审理，同时应当在受理之日起30日内作出行政复议决定。行政复议程序类型化，有利于促进行政复议案件审理繁简分流，高效快捷地化解行政争议。

完善行政复议附带审查制度

　　行政复议附带审查，是指当事人在申请行政复议的同时，可以对行政行为所依据的规范性文件提出附带审查申请。现行《行政复议法》第7条规定了行政复议附带审查规范性文件的制度，但对附带审查规范性文件的程序和处理方式规定得很不完善，影响了行政复议的效率和质量。

　　新《行政复议法》第四章第五节在现行《行政复议法》第26条和第27条规定的基础上，对这一缺陷进行了弥补：对申请人提出的附带审查申请，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的行政机关。行政复议机关经审查认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的国家机关依法处理。行政复议机关有权处理有关规范性文件或者依据的，行政复议机构应当自行政复议中止之日起3日内，书面通知规范性文件或者依据的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复；制定机关应当自收到书面通知之日起10日内提交书面答复及相关材料。行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。

　　行政复议决定是指行政机关接受复议申请、依法审理、就有关行政争议作出的书面结论。从一定意义上来说，行政复议决定是复议制度的核心问题。

　　根据现行《行政复议法》第28条的规定，复议决定的种类包括维持决定、责令履行决定、撤销决定、确认违法决定、责令重作决定和变更决定等6种。《行政复议法实施条例》第48条又增加了一种驳回复议申请决定。但现行《行政复议法》第28条对撤销、变更、确认违法规定了共同的适用条件，没有严格加以区分，导致实践中行政复议机关很少作出变更决定，大大降低了行政复议的实效性，行政复议程序空转问题严重。以2018年全国行政复议案件审结情况为例，维持决定与驳回复议申请决定共占62.86%。

　　新《行政复议法》对行政复议的决定方式进行了大幅修改，将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行明确细化，并将变更决定放在首位。第63条首先对变更决定作出规定，第64条、第65条分别对撤销决定和确认违法决定的适用条件作出规定，同时第66条增加对在一定期限内履行决定、第67条增加确定行政行为无效决定作出，第69条增加驳回决定、第71条增加履行行政协议等。行政复议决定方式的多元化，赋予行政复议机关更大的审查和决定职权。行政复议机关对下级行政机关的行政行为不仅可以审查其合法性，也可以审查其合理性；不仅可以撤销该行政行为，也可以变更，推动各级复议机关运用多种复议决定方式，一次性实质性解决行政争议。