习近平总书记关于“新质生产力”的提出和阐释，为广东省增强发展新动能、构筑经济发展新引擎、塑造高质量发展新优势提供了重要指引。与新质生产力区别于传统生产力一样，全域土地综合整治区别于传统资源要素投入推动经济增长，是与当前社会经济发展规律高度契合、通过优化人地关系加快高质量发展、推进人与自然和谐共生的系统性工程。

　　全域土地综合整治是破解部分地区“四化”问题的重要抓手。一是破解空间布局无序化问题。珠三角核心区域国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，而粤东、粤西、粤北地区国土开发强度不足珠三角的一半。近年来，全省农村人口逐年下降，但农村建设用地总量却保持增长态势，农村“空心村”现象较为突出。以上均为空间布局无序化、空间要素资源错配的体现，需要以全域土地综合整治作为抓手，促进土地资源要素流动，促进自然资源资产高效配置，优化全省城镇、农业、生态空间布局。

　　二是破解耕地碎片化问题。广东省地形以山地丘陵为主，耕地后备资源不足，降水多但水资源时空分布不均。在工业化、城镇化快速发展过程中，其耕地面积不断减少，耕地“破碎化”程度加剧，严重影响耕地集中连片保护和规模耕作，也给重大项目落地和土地成片开发带来困难。全域土地综合整治以耕地“数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更集中”为目标，统筹推进高标准农田建设、垦造水田、恢复耕地等项目，推动耕地集中连片整治，逐步解决耕地碎片化问题。

　　三是破解土地利用低效化问题。珠三角村镇工业集聚区大量存在，占地近150万亩，但工业增加值占比仅为2%；广大农村地区用地粗放，“人减地增”，全省村庄建设用地面积高达1200多万亩，约占全省建设用地总量的39％。全域土地综合整治通过盘活存量低效用地，腾挪建设发展空间，可为传统产业转型升级、优质项目落地提供充足的土地保障，为“制造业当家”提供用地要素保障。

　　四是破解生态功能退化问题。广东省是我国生态保护和社会经济发展关系最复杂的区域之一。其沿海防护林遭受破坏，约1/5的海岸线不同程度地被侵蚀；全省水土流失面积1.76万平方公里，局部水土流失情况严峻；局部地区石漠化问题突出，全省石漠化面积约450平方公里；矿山开采造成地质灾害隐患、土地资源占用与破坏等问题。全域土地综合整治通过开展矿山治理、流域治理、城乡绿化美化等生态保护修复工作，可有效解决生态功能退化问题，促进生态品质和生物多样性保护水平提升，助推“绿美广东生态建设”深入实施，打造人与自然和谐共生现代化的广东样本。

　　全域土地综合整治能有效破解区域发展不平衡问题。城乡区域发展不平衡是广东的基本省情，珠三角9个地市占全省经济总量约80%，而粤东、粤西、粤北12个地市仅占约20%。从县域经济来看，全省有57个县或县级市的县域面积占全省面积的71.7%，县域常住人口占全省的28%，但县域地区生产总值仅占全省地区生产总值的12.5%。

　　广东省开展全域土地综合整治基础牢固、成效初显。一是推进农用地整理有基础。2008—2012年间，广东省通过开发低效园地和山坡地方式补充耕地，有力破解了耕地占补平衡难题。2017年以来，全省开创性推进垦造水田，有效保障200多个重大项目的水田占补平衡。同时，建立利益平衡机制，交易水田指标超过10万亩，增加各级财政收入超过400亿元。

　　二是推进建设用地整理有基础。珠三角地区深入实施“三旧”改造，2008年以来累计节约土地28.5万亩；开展村镇工业集聚区升级改造攻坚行动，2020年以来累计完成改造面积2.7万亩。粤东、粤西、粤北地区深入推进农村拆旧复垦，2018年以来累计完成15.3万亩，成交额455.4亿元。这些措施有力支撑了广东城乡建设发展需求，有效增加了各级财政收入。

　　三是推进生态保护修复工作有基础。广东省先后印发实施省国土空间生态修复规划、省重要生态系统保护和修复重大工程总体规划。2019年以来，全省投入国家和省专项资金超过76亿元，累计完成红树林营造修复5.3万亩、海岸线修复45.2公里、历史遗留矿山生态修复1.9万亩。

　　四是推进试点工作有支撑。立足省情，广东省谋划推动了21个国家级和21个省级全域土地综合整治试点，并取得初步成效。目前，42个试点计划总投资1269亿元，已完成投资347亿元，并初步形成可复制、可推广的全域土地综合整治经验方案。

　　2022年12月，《中共广东省委关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》提出，开展城乡土地综合整治，推进城乡建设用地增减挂钩，满足县镇扩容提质空间需求。笔者认为，做好全域土地综合整治，须围绕落实规划、腾挪空间、增加耕地、优化生态、增强活力五大重点，以国土空间规划为引领，推动城乡区域协调发展向着更高水平和更高质量迈进。

　　落实规划，加强与国土空间规划有效衔接，发挥规划引领作用。县级层面要坚持突出全域设计、统筹谋划、向下指导的作用，既要编好国土空间总体规划，又要指导好镇级国土空间总体规划和详细规划。镇级层面关键在于提升规划精度，深化镇国土空间总体规划深度，有条件的地方可探索镇村联动编制的方法，明确镇域土地资源的数量、布局和功能。村级层面要将核心放在做好农村建设用地管理上，管好用好农村宅基地、留用地、产业用地。

　　腾挪空间，开展用地整理，推动生产、生活和生态空间格局优化。县级层面要系统推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复，以及乡村历史文化保护与风貌提升，用好建设用地增量，注意盘活存量，解决批而未供土地、闲置土地和低效利用土地问题。镇级层面关键要以镇域为主体，加强土地要素保障，整镇推进、镇村并举盘活存量用地，腾出优质连片发展空间，优化生产性布局。村级层面要将核心放在释放农村闲置低效用地上，通过拆旧复垦来增加耕地并为村集体带来收益，推进村级工业园改造项目实现“腾笼换鸟”。

　　增加耕地，坚持“三位一体”保护。县级层面要将坚决防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低这根红线压实，完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护机制，并在县域统筹谋划一批农用地整治项目，引导耕地集中连片布局。镇级层面关键在遵守“两个5%”（新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%、新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%）的底线要求下，明确农用地整理具体项目实施方案。村级层面要将核心放在落实秀美田园建设上，实现田块合理归并，提高耕地质量和连片程度，完善沟路渠等农田基础设施，从“质”上支撑耕地全面优化提升。

　　优化生态，开展山水林田湖草沙一体化保护和修复。县级层面要加强督导，严禁各乡镇以全域土地综合整治的名义冲击生态保护红线，统筹指导各乡镇按照国家与省有关部署有重点地开展生态修复。镇级层面关键要以切实解决好镇域重要生态问题为导向，系统推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。村级层面要将核心放在建设宜居美丽乡村上，通过全域土地综合整治考虑生态修复、景观休闲、文化传承等综合功能，提升乡村风貌，一体推进生态宜居美丽乡村建设。

　　增强活力，坚持政策机制创新，激活各方改革创新的动力。县级层面要勇于实践，大胆探索，推出一批管用、好用、实用的政策。镇级层面是全域土地综合整治的具体实施主体，需要结合问题导向，开展体制机制创新，完善利益平衡机制，探索具有可操作性的市场化参与机制。村级层面要发挥好党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，深化村民自治实践，激活乡村治理内生活力。

　　全域土地综合整治还要注意严守底线、规范开展：①强化国土空间规划是全域土地综合整治的基本依据，坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性；②坚持“先补后调”原则，严格落实耕地保护目标责任，坚决防止耕地和永久基本农田阶段性流失及质量降低，守住国土空间总体规划确定的耕地和永久基本农田保护目标任务；③尊重土地权属，充分听取和尊重群众意愿，切实维护群众合法权益。

　　全域土地综合整治助力百县千镇万村高质量发展工程，需要遵从问题导向、目标导向和效果导向，县、镇、村应分别从不同维度和侧重点开展全域土地综合整治。

　　以“五个坚持”支撑县高质量发展。一是坚持一张蓝图绘到底来“落规划”。县级层面要突出全域设计、统筹谋划的作用，既要编好县域国土空间总体规划，又要组织指导好乡镇国土空间总体规划和村庄规划编制。同时，须以国土空间规划为引领，准确把握全县域土地综合整治的重要区域、重点工程、重要项目、关键环节与主要措施，确保规划的准确落地与顺畅传导。

　　二是坚持节约集约用地来“腾空间”。县级层面要以全域土地综合整治为抓手，系统推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复，以及乡村历史文化保护与风貌提升。特别是强化城镇建设用地管理，进一步完善土地供应方式，用好建设用地增量，注意盘活存量，解决批而未供土地、闲置土地和低效利用土地问题。

　　三是坚持“三位一体”来“增耕地”。县级层面要按照“数量有增加、质量有提升、布局更加集中连片”的原则，探索通过垦造水田、耕地恢复、高标准农田建设等农用地整治项目，引导耕地集中连片布局，坚决防止耕地和永久基本农田阶段性流失及质量降低。

　　四是坚持“两山”转化来“优生态”。县级层面要加强督导，严禁各乡镇以全域土地综合整治的名义冲击生态保护红线，指导各乡镇要以增强农业空间生态功能、维护农田生态系统生物多样性、保护岭南特色农业功能区与乡村自然山水田林、恢复退化土地生态条件等为重点，以全面推进乡村振兴战略为目标，统筹开展全域土地综合整治，形成生态宜居、乡韵浓郁、欣欣向荣的农业空间。

　　五是坚持政策机制创新来“强活力”。县级层面要在机制与政策设计上坚持因地制宜、守正创新，不断提升政策与机制的原则性和灵活性，确保既能保障筑牢红线，又能平衡各方利益。

　　以“五个关键”保障乡镇发展兴旺。一是镇域“落规划”关键在于提升规划精度并优化布局。鼓励乡镇层面以详细规划深度编制镇国土空间总体规划，明确镇域土地空间资源的数量、布局和功能，以系列项目精准落位布局实施存量土地规模腾挪。

　　二是镇域“腾空间”关键在于腾出优质连片发展空间。以镇域为主体，加强土地要素保障，重点在于构建镇村空间资源按需腾挪、有序流动机制，整镇推进、镇村并举盘活存量用地，腾出优质连片发展空间。

　　三是镇域“增耕地”关键在于明确具体项目实施方案。坚持目标和问题导向相结合，统筹垦造水田、补充耕地、高标准农田等农用地整理项目，在遵守“两个5%”的底线要求下明确具体项目实施方案。

　　四是镇域“优生态”关键在于解决突出生态环境问题。生态环境保护与修复是关系人民群众切身利益的问题，要以切实解决好镇域重要生态问题为导向，系统推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。

　　五是镇域“强活力”关键在于通过创新探索解决困境。结合问题导向开展体制机制创新，完善利益平衡机制，探索具有可操作性的市场化参与机制，争取支持发行全域土地综合整治专项债，破解掣肘项目推进最突出的资金问题。

　　以“五个核心”推动和美乡村建设。一是将核心放在做好农村建设用地管理上来“落规划”。村域推进全域土地综合整治，需落实好村庄规划，并结合村庄规划核心要点，同步引导管好用好农村宅基地、留用地、产业用地，创新模式鼓励复合利用农村宅基地、留用地，推进指导规范实施乡村振兴用地政策落地，支撑好乡村产业发展建设。

　　二是将核心放在释放农村闲置低效用地上来“腾空间”。村域要依托全域土地综合整治平台，充分尊重村民主体，调动村民积极性，通过拆旧复垦来增加农村耕地并为村集体带来收益。要通过优化生产性布局，促进形成产业化、多样化、高端化、集成化的现代产业集聚区，以此推动农村闲置低效用地的价值释放。

　　三是将核心放在落实秀美田园建设上来“增耕地”。村域要加快推动农田连片整治，实施垦造水田、高标准农田建设，实现田块合理归并，提高耕地质量和连片程度。同时，完善沟路渠等农田基础设施，优化特色田园景观风貌，促进当地三产融合发展，从“质”上支撑耕地全面优化提升。

　　四是将核心放在建设宜居美丽乡村上来“优生态”。村域要充分发挥全域土地综合整治在实现“绿水青山”向“金山银山”价值转化的“点金石”作用，通过全域土地综合整治整体考虑生态修复、景观休闲、文化传承等综合功能，同步提升乡村风貌，一体推进生态宜居美丽乡村的建设。

　　五是将核心放在完善乡村治理体系上来“强活力”。村域要深化村民自治实践，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

　　全域土地综合整治是一项点多线长面广的综合性工程，需要加快建立组织领导、规划引领、政策支撑、资金保障、服务运营支撑等工作体系，对其形成强有力支撑。

　　建立纵向贯通、横向联动的组织领导体系。笔者认为，应推进建立健全省级统筹、市负主责、县镇村抓落实的工作机制，从更高层面推动建立全域土地综合整治领导小组与工作专班，并进行实体化运作。各地要发挥好统筹兼顾、协调各方的作用，及时研究解决重大问题。

　　建立全域统筹、全面支撑的规划引领体系。笔者认为，应突出抓好县级国土空间总体规划和镇村规划编制实施，切实发挥好规划引领作用，在空间和时间、数量和质量、规模和结构等方面拓展纵深。同时，强化县级规划要素配置统筹，支持各试点按照详细规划深度，编制镇村并举、镇域统筹的镇级国土空间总体规划，探索县镇村空间资源按需腾挪、有序流动的规划编制方法，并提升村庄规划的实用性。

　　建立问题导向、系统集成的政策支撑体系。笔者认为，应聚焦试点中出现的难点问题，坚持问题导向，出台关于推进全域土地综合整治助力“百县千镇万村高质量发展工程”的文件，配套制定出台实施方案，在规划土地、乡镇建设、农村管理、产业商贸、财政支持等方面制订多项细化的政策措施，同频共振、协同发力，纵深推进城乡区域协调发展。

　　建立金融支持、多元投入的资金保障体系。笔者认为，应探讨“政府出一点、银行贷一点、社会投一点、指标卖一点”等多种方式，构建“政府引导资金+专项债+政策性金融+社会资金”的多元资金参与模式，力争实现政府、企业、村户三方共赢。同时，建立全域土地综合整治形成的各类土地指标收益分配机制。

　　建立理念先进、专业可靠的服务运营支撑体系。笔者认为，应强化横向帮扶协作，结合落实粤东、粤西、粤北地区承接珠三角产业有序转移工作，探索建立共建共享机制。同时，联合各级国有企业打造全域土地综合整治运营平台，覆盖“规划+项目+投融资+实施+运维”全流程，重点打造一批精品试点。

（作者为广东省自然资源厅党组成员、副厅长，省海洋局局长）