“要素市场化改革”又一次热了起来。

　　今年的政府工作报告在“依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能”部分特别提出：“推进要素市场化配置改革。赋予省级政府建设用地更大自主权。促进人才流动，培育技术和数据市场，激活各类要素潜能。”

　　作为一名自然资源管理领域的全国政协委员，中国国土勘测规划院地价所所长赵松听后深感责任重大：“在经济社会发展高度融合生态建设的时代背景下，作为自然资源资产的重要构成与基本载体，土地资源的关键地位不言而喻。同时，土地作为重要的生产要素，又在生产关系、社会经济结构的调整中发挥着重要作用。土地管理、土地科技面临着理念重塑、理论升级与技术创新的巨大需求与要求。”

　　在实现“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，在新冠肺炎疫情常态化防控下，要素市场化改革如何释放新动力、激活经济发展新动能，成为今年全国两会代表委员们热议的话题。

　　要素市场化改革提速势在必行

　　要素市场与商品市场相对，而与商品市场相比，要素市场却显得比较陌生。

　　什么是要素？按照经济学的说法，生产要素，就是人的要素、物的要素及其结合因素，要素市场在很大程度上决定着商品市场。

　　早在2013年11月，党的十八届三中全会就提出 “坚持市场化配置要素”。党的十九大报告强调，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。

　　今年全国两会前，要素市场化改革按下“加速键”。

　　4月9日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式对外发布。国家发改委相关负责人表示，这是党中央、国务院第一次对推进要素市场化配置改革进行总体部署，明确要素市场制度建设的方向和重点改革任务，对于形成生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制，提高要素质量和配置效率，引导各类要素协同向先进生产力集聚，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。

　　为什么要素市场化改革在此时加速？

　　全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任王一鸣认为，改革开放40多年来，我国商品和服务市场发展迅速，目前97%的商品和服务已由市场定价，但要素市场发育明显滞后，要素市场化配置范围相对有限，要素流动存在体制机制障碍，要素价格形成机制不健全。加快完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的作用，提高资源配置效率和全要素生产率，推动经济高质量发展，必须深化要素市场化配置改革，推进要素市场制度建设，清除要素自由流动的体制机制障碍，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

　　受新冠肺炎疫情冲击， 2020年世界和中国经济增长将面临前所未有的挑战。为此，重新审视并深化供给侧结构性改革，从商品服务市场深入要素市场，鼓励“看不见的手”在要素市场发挥资源配置的决定性作用，成为深化改革的必然选择。

　　放权赋能，启动土地要素改革发动机

　　在赵松看来，土地要素市场化改革的重点在于增强土地管理的灵活性。

　　“一是建立健全城乡统一的建设用地市场，包括农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革等，让城乡土地要素能够流动起来。二是深化产业用地改革，在产业结构优化升级的背景下，让产业用地的供给与需求更加匹配。三是盘活存量建设用地，提高存量土地和低效用地的利用效率，更好地满足城镇化的用地需求。四是继续推进土地管理制度改革，赋予省级政府更大用地自主权，给市场更多活力。”赵松说。

　　在建立健全城乡统一建设用地市场方面，全国政协委员杨成长认为，土地要素是经济发展的重要发动机。我国在过去40多年改革开放中，能够把城市发展、基础设施、房地产和工业投资需求激发起来，靠的就是土地制度红利。过去土地制度红利主要在一、二线城市，近年来扩展到了三、四线城市，很难往基层延伸。党的十八届三中全会确立的“建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向，以及新《土地管理法》的实施，为集体土地入市扫清了法律障碍。

　　王一鸣认为，改革开放以来，我国土地等要素改革取得积极进展，但尚未实现市场化机制全覆盖，仍不同程度地存在“双轨制”，深化改革的任务依然艰巨。针对农村土地长期被排斥在土地市场之外的情形，应加快修改土地管理法实施条例，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，扩大国有土地有偿使用范围。

　　“统一的市场，要求国有土地和集体土地能在一个市场上交易，能按照一个标准定价，能产生增值收益，这对降低企业用地成本、推进小城镇建设、增强农村集体经济组织实力、增加农民财产性收入和释放消费潜力，都将有非常重要的推动作用。”杨成长说。

　　而对于产业用地，杨成长认为，深化产业用地市场化配置改革，将促进产业区域布局加速调整，推动各级各类工业园区加速整合。

　　过去很长一段时间，各级政府的指导思想是最大限度地保证工业用地。杨成长认为，这导致了4方面的结果：一是工业用地在整个建设用地中占比过高；二是各级各地政府招商引资，工业园区高度分散，工业产业布局区域雷同；三是工业用地价格过低，政府往往通过税收返还、财政奖励、承担基础设施等多种途径变相降低地价；四是工业用地过于分散，用地浪费，单位土地创造增加值过低，用地效率不高。

　　他建议，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，能为工业用地向商业、混合等用地类型转换提供土地用途“转型升级”通道，促进土地资源在产业间的合理配置，提高土地利用效率。

　　此外，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任杨伟民认为，还应加快用地结构调整。“在长期形成的先生产、后生活的思维惯性下，我国对居住用地供给少，对工业商业等产业用地供给多。”

　　杨伟民认为，扩大居住用地，不是要占用耕地和生态用地，主要来源可以是现有农村集体经营性建设用地。农村集体经营性建设用地入市改革，可允许用于租赁房、共有产权房的建设，实现住宅用地的多主体供给。

　　据统计，2018年~2019年，自然资源部消化处置2015年、2016年以前批而未供以及闲置土地共计890多万亩，相当于2019年全国安排新增建设用地量约500万亩的1.8倍。

　　杨成长认为，盘活存量建设用地，可以促进中心城市大幅度提高建设用地使用效率，提高土地使用集约化程度。“过去对地方政府来说，很多情况下盘活存量土地比新增建设用地更费劲。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，就从制度上找到了解决问题的突破口。”

　　而对于政府工作报告中提出的“赋予省级政府建设用地更大自主权”，全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦认为，把用地审批权下放给地方政府，并非意味着没有指标控制。

　　“指标控制依然存在，但因为各个地方政府更了解本地的情况，能将这些指标运用得更加切合实际。特别是我国下一步要发展都市圈，地方政府更清楚哪些区域最需要土地、土地利用效率最高。从实际效果来看，赋予省级政府建设用地更大自主权有助于推动都市圈的发展。”刘世锦说。

　　统筹谋划，切准土地要素改革突破口

　　改革已是大势所趋，那么改革的突破口在哪里？

　　杨成长认为，完善要素市场化配置机制，需要从要素确权、交易单位、定价机制、交易市场以及市场监管等基本问题入手，尤其要着力清除要素市场在确权和交易两大环节上的障碍。

　　“要素确权是我国要素市场发展中的薄弱环节。以土地要素为例，制约我国土地要素市场化发展的一个最突出的问题就是确权问题。我国农村土地实行集体所有制，但这个所有者到底是谁，随着大规模城镇化的推进，农村大量自然村的消失，就存在难以界定的问题。为了更好地推动农村土地要素市场的发展，后来我们虚化了集体土地的所有权，并在此基础上发展出了土地的使用权及其他物权，但由于基础的所有权不清晰，奠定在所有权基础上的其他各种权利自然就根底不牢。”杨成长说。

　　王一鸣认为，价格机制是市场机制的核心。健全要素市场化配置体制机制，最重要的是加快要素价格市场化改革，健全要素市场化运行机制，建立和推动要素配置的市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。

　　刘世锦认为，改革机制很重要，顶层设计要与基层试验有效结合。“顶层设计主要是管方向、划底线。在此前提下，要给地方、基层、企业和个人留出更大的自主选择空间，允许试错纠错，鼓励大胆创新，在更大程度上激发出各个方面的积极性、创造性，加快形成高标准的要素市场体系。”

　　“要实现要素市场化配置，我们还有很多问题要解决，改革发展的任务还很重。”杨成长认为，我国要素市场化改革迈出了关键一步，接下来我们在要素市场化建设中需要有效区分物的要素和人的要素、不动产要素和动产要素、传统要素和现代要素，根据要素特点和要素之间的关联关系，有序全面推进要素配置市场化的各项改革。中国要素市场化改革任重道远，我们的问号都有待深化改革来回答。