山西省晋城市在开展农村地区不动产确权登记工作之初，面临着“基础差、欠账多；财政穷、缺经费；编制少、人员缺”的“三难”困境。为确保如期完成农村不动产确权登记发证任务，晋城坚持一切从农村实际出发，解放思想、大胆创新，采取一系列简便易行、操作性强的方法和措施，探索农村不动产确权登记路径。记者从部自然资源确权登记局获悉，目前晋城农村不动产确权登记工作已经逐步进入良性发展轨道。

　　摸清情况，分类处理

　　晋城位于晋东南，辖一区一市四县，总人口234万，其中农村人口近百万，地貌以中低山地丘陵为主。基于此，晋城农村宅基地和集体建设用地呈现三个方面的突出特点。一是点多面广，分布零散。全市农村宅基地应发证宗地数434731宗、面积9130.7公顷，农村集体建设用地应发证40643宗、面积7614.86公顷。二是经济价值较低，情况比较复杂。农民依地势而居，有的自然村位置较为偏僻，经济价值低。三是随意性强，生命周期较短。农村普遍都是自建房，乱搭乱建情况较为突出，加之地质灾害搬迁、移民搬迁、扶贫搬迁等变化较快。如果统一部署进行一次全面精确的地籍调查，不仅经济成本高、时间周期长，而且必要性不强，效果不明显。

　　有鉴于此，晋城坚持从客观实际出发，在对“两权”调查数据进一步核实、全面准确摸清家底的基础上，先后在阳城县、沁水县开展了农村房地一体登记发证试点。试点坚持实事求是，针对不同情况分类处理，大大提高了办证效率。一是按照“不变不换”的原则，对已经颁证的宅基地和集体建设用地不再重新登记。二是充分利用“两权”调查成果，对于能够满足登记发证要求的，可以直接利用调查成果登记发证，不再补充测量。三是适当开展补充调查，对于城中村、城边村、城郊村等重点地区，“两权”调查成果不能满足发证要求的，积极申请财政经费，探索采用无人机倾斜摄影、聘用原“两权”调查单位、简易测量等方法，参照房地一体登记有关要求进行地籍调查。四是简便快捷办理，对于偏远地区、经济价值不高、矛盾纠纷少的农村房屋，农民有登记需求的，进行简单补充调查或通过描述记录情况后登记发证。

　　需求导向，高效测量

　　对城中村、城边村、城郊村等房地经济价值较高的房屋，晋城严格按照房地一体的原则进行确权登记。面对缺乏补充调查工作经费、传统测绘方法费用较高（按每宗约300元估算，全市需要上亿元）的实际，晋城探索采用无人机倾斜摄影三维建模的方式进行房屋补充测量，既提高了效率，也节省了经费。目前，晋城已采用这一方式对16个自然村、509宗土地进行了补测。

　　从实践情况看，应用无人机倾斜摄影测量的方法开展补测基本达到了预期效果，且对比传统测量有多方面优势。一是效率高。对于山地丘陵地区，无人机测量效率大约是传统测量的3倍，能够节省大量时间，在相对平坦地区和房屋集中地区优势更加明显。二是精度高。晋城山区农村具有高度落差大、房顶遮挡物多、房屋结构复杂等特点，但经作业队伍将无人机测量成果在实地复核检验，房屋边长误差不超过5厘米。三是清晰直观。无人机测量可获取多角度、高分辨率影像，从二维到三维可自由转换，还可以生成实景三维模型不动产图形数据，基本达到登记成果可视化。四是受限少。无人机具有很高的机动性、灵活性，且不受房屋高度限制和阴云天气影响，能有效解决无地籍调查资料或基础资料现势性差导致的利用传统方法测量效率低，以及院内无人无法进行房屋补测等问题。五是费用低。试点过程中，无人机测量包括指界费用在内，平均每平方米不足1元，户均可控制在150元左右。下一步，晋城将根据农村不动产登记工作的需求，将这一技术方式予以更大范围的推广应用，逐步建立起三维不动产图形数据，实施三维立体确权登记。

　　放权基层，应确尽确

　　农村宅基地和建房审批手续不全、“一户多宅”、超占违建等问题普遍存在，历史遗留问题的复杂多样，是农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记面临的一大难题。为确保农村不动产确权登记工作顺利开展，晋城积极妥善处理历史遗留问题，鼓励县政府按照“一县一策、一事一议”有关要求，因地制宜制定出台符合当地实际的确权政策文件。

　　阳城县出台规范农村宅基地房地一体登记相关意见，对缺权属、缺规划、超占超建等问题，逐一提出了具体的处理办法，有效地推动了问题解决。由政府出台针对农村不动产登记意见，从制度层面规范了该县的农村不动产确权登记工作。目前，该县宅基地登记发证率为97.59%。

　　泽州县政府制定出台意见，明确了“一户多宅”、分家析产、继承等历史遗留问题的处理原则和具体意见，推动了该县成为晋城农村宅基地已登记发证面积最大的县（目前已发证面积1369.4公顷）。

　　晋城还结合正在开展的“农林文旅康”产业融合发展试点，放权各县因地制宜，分别探索适合当地的具体登记办法和处理意见，强力助推了农房融资抵押试点和林权融资抵押试点的开展。

　　在晋城农村不动产确权登记工作中，放权基层产生了积极效果：一是解决问题更有针对性，甚至可以做到一事一议，发现问题及时解决；二是决策快捷，县政府发文明确有关事宜，政策供给快，更易操作；三是责任得到了充分落实，县级政府作为责任主体，发挥出积极性主动性，就能想法设法落实责任，市级重点做好监督检查和指导工作。

　　简便易行，应发尽发

　　农村不动产登记发证工作量大，而人员、经费相对不足。为此，晋城以“简便方式”推动发证率的提高。

　　一是集中批量办理。在基础数据较好的村，统筹安排集中上门登记办证，批量处理相关问题，发证效率大大提高。二是个性需求办理。在一些尚未统一开展房地一体补充调查的村，对村民有登记需求的同样积极应对，专门抽调力量对单独前来申请登记的农户耐心解释、细心指导，并最终由当事人提供相关资料和不动产测绘成果后予以审核办理。这种情况主要集中在“农林文旅康”产业融合发展试点乡镇，如阳城县分散进行农村房地一体不动产登记发证的已有713本。三是简化要求办理。对于“两权”成果中已包含房屋界址线、结构、层数等内容的，不再进行房屋补充测量而直接可以登记发证。但对于没有数据成果或者“两权”成果不能运用的，需根据房屋情况安排简易测量或者精准测量，测量结果均以满足登记发证为目的，不再强求“一刀切”式的房屋补充测量。四是精简资料办理。为确保应发尽发落到实处，按照省厅有关要求，简化农村不动产登记相关申请材料，在城乡规划或村庄建设规划缺失的地方，对合法取得的无需提供房屋符合规划或建设的材料便可申请登记，切实方便群众。五是压减程序和时限办理。由三审改为两审，凡符合条件的，一律接件立即办理。

　　截至目前，晋城农村宅基地已发证346408宗、面积7242.3公顷,集体建设用地已发证8484宗、面积4041.77公顷，全市农村不动产登记发证率已接近80%。

　　上下联动，分工协作

　　开展农村房地一体确权登记发证试点之初，晋城市规划和自然资源局便成立了工作领导组，总体协调推进试点工作，确保试点任务顺利完成。此外，下发通知，明确试点任务，及时组织召开全市不动产登记工作推进会，安排部署开展试点相关工作。

　　通过不断实践，晋城在阳城和泽州两个县探索出了一套群众、村委、乡镇、基层所、县登记交易中心、县政府上下联动、共同参与的确权登记办理流程。其中，村委负责指界、纠纷处理，对户状况及宅基地使用情况、房屋建设情况进行说明；乡镇负责对房屋建设及符合规划情况进行确认；县政府负责解决重大问题和历史遗留问题。

　　上下联动、分工协作，带来了积极成效。一是调动了各方面积极性，充分发挥村委会和县、乡政府的职能作用，工作更加求真务实；二是推动了问题的解决和矛盾的化解，面对农村复杂情况，村委和乡镇政府出面推动解决问题，更能抓住问题的根本和实质，特别是有效解决了指界、纠纷处理、缺手续等重大难题；三是利于解决当前登记人员严重不足的问题，为登记机构节约了大量的人力、物力、财力，工作成本更低，工作效率更高。目前，晋城已将试点形成的经验全面推广，为全域推进农村不动产确权登记奠定了基础。